扣打命运的门环——《政府监管理论与政策》评介

生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾，是人类社会的基本矛盾。这两对矛盾存在于一切社会形态之中，贯穿于每一个社会形态的始终，推动着每一种社会形态的发展，也推动着一种社会形态向另一种更高社会形态的转化，是社会发展的根本动力。当生产关系适应生产力，生产力就能得到很好的发展，表现为经济增长、社会进步、文明发展；反之，则走向衰落和倒退。这一矛盾对立统一体具体而微的外显问题，即当前无论在东西方都炙手可热的政府监管问题。

肖兴志、宋晶教授的新著——《政府监管理论与政策》是国家自然科学基金项目（批准号：70203002）的阶段性成果，对政府监管的有关理论进行了深入的研究。该书在厘清有关定义框架的基础上，结合国内外政府监管实践、运用相关监管理论，对监管实践中的核心问题进行了分析，特别关注了在中国现阶段条件下的政府监管理论与方法的创新，并对相关政府监管的政策体系和合理路径进行了较为深入的探寻。

政府监管的内涵界定十分重要。监管概念的界定可能影响政府监管理论和政策的形成与发展。正如一位欧洲学者曾经指出的，欧洲之所以没有像美国那样形成完整的监管理论，根本原因就在于对监管一词界定的不同，欧洲人倾向于将监管理解为立法、行政和社会控制的全部，这使得监管的研究跟法学、经济学、政治学和社会学一样广阔而宽泛，这样就阻碍了作为政策制定的一种特定类型的监管理论的发展。

鉴于此，该书先对有关概念进行了界定，主要采用比较严格意义上的监管概念，即：所谓政府监管（regulation），是指政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。政府监管主要针对的是微观经济层面上自然垄断、信息不对称、外部性、内部性等部分市场失灵，是政府对企业、产业或单个市场的监管，主要目的在于维护市场秩序，增进社会福利，减少个体经济决策给社会带来的损失。政府监管范围仅限于微观层面的市场失灵，不包括宏观经济领域的管理。政府监管包括准入监管、价格监管、产品和服务质量监管、环境监管、工作场所安全监管等；常见的监管手段既有抽象的规则和标准的制定，又有具体的许可、认证、审查和检验、强制信息披露以及行政裁决等；政府监管的目的是维护公平竞争、公共资源的有效利用、消费者（投资者、劳动者）权益的保护以及人类生存环境的保护和改善等。政府监管是市场经济条件下政府一个重要的经济职能，是现代经济不可或缺的制度安排。

概要而言，该书主要理论观点为：①监管放松不仅仅是取消政府监管，往往还需要重构一种新型的政府监管。②经济性监管的目标指向是激励性监管。③社会性监管的加强是经济社会发展的必然趋势。社会性监管的加强在一定程度上反映了社会的进步和文明的加强，体现了对消费者和劳动者利益的保护以及对社会可持续发展问题的关注。④随着政府监管实践的深入，关注政府监管绩效，对政府监管进行影响评价是下一步监管政策研究的重点内容。

鉴于政府监管在政府治理体系中的重要性，对政府监管理论与政策的研究也日渐兴盛，热力逼人。最早的政府监管可追溯到19世纪末美国政府对铁路的监管，20世纪80年代之后，随着欧洲、日本等私有化运动的深入，美国式的监管开始在OECD国家广泛传播。

20世纪70年代以后，发达国家在政府监管理论的研究方面有了较大的进展，并在监管实践中进一步丰富了政府监管理论。在传统市场失灵理论的基础之上，公共利益与部门利益理论、政府失灵与监管失灵理论、监管改革与激励性监管理论此消彼长，不断对政府监管理论与政策进行着拓展、挑战与修正。政府监管的研究热点也在不断转变，安全监管、食品监管、环境监管、公用事业价格听政、激励性监管成为政府监管研究的新进展。

中国经济体制的改革一方面是对传统计划经济体制进行改革，从计划经济体制向市场经济体制转轨；另一方面是对国有经济进行战略性调整，推进产权制度改革。这两方面的改革本质上都是以市场为取向的改革，但市场经济并不是完美的，市场失灵通常需要政府的介入，以保证经济的正常运行，这就对政府监管提出了越来越高的要求。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，中国政府职能有了越来越清晰的目标，政府监管坚定地推进下去，一系列机构和法律相继推出。但比较遗憾的是，在中国政府实践中，一些已经或正在建立的专业监管机构都身兼宏观调控的职能，不少宏观调控部门也兼有微观监管职能，对投资项目的审批控制成为目前政府宏观经济调控的重要手段。政府职能的错位导致已经建立的专业监管机构难以行使统一的产业监管权，政府监管偏离了其自身设定的政策目标，往往成为经济社会进一步发展的重大障碍。当人们越来越重视政府监管在经济运行和发展中的作用时，对其相关领域进行较为深入的经济分析就显得尤为重要。

因此，在结构安排上，全书首先从经济学视角分析了政府监管的内涵、组织、动机和影响等（第1章），然后从理论上探讨了政府监管的理论与政策体系（第2章），接着分行业讨论了经济性监管的理论与政策（第3～9章），这些领域分别是：公用事业、电力、电信、银行、证券、保险、市场等经济性监管领域，最后对药品、食品、安全、环境等后起的社会性监管领域进行了系统探讨（第10～13章）。如此布局，既使研究有坚实的基础和清晰的框架，又紧密结合实践，使理论对实践的解释作用彰显。

当然，该书如能将不同行业与政府博弈的行为进一步抽象，加以一般化，将使有关理论更上一层楼，我们期待作者的新著。

中国发端于经济体制的改革已经发展到纵深阶段，积累了大量质变的能量，或许政府监管正是改革进入下一战略阶段的门扉，或许对政府监管的研究正是承上启下的扣门之作。苟如是，随之而来的，必将是一曲更新命运嘹亮的交响乐曲。